^Back To Top

KotaJambiBangkit
April 2018
Mon Tue Wed Thu Fri Sat Sun
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30

Sejak diberlakukannya otonomi daerah (UU No 32 Tahun 2004) tepatnya pada era reformasi telah terjadi banyak perubahan dalam tatanan pemerintahan maupun kebijakan-kebijakan baik nasional hingga daerah. Salah satunya berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah. Dasar-dasar kebijakan mengenai perubahan fundamental di bidang keuangan diantaranya

ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 yang berisi standar dalam penyusunan Laporan Keuangan untuk Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Dengan adanya perubahan tersebut diharapkan pemerintah daerah dapat meningkatkan kemandirian dalam pengelolaan keuangan dan pembangunan daerah serta mengembangkan sumber daya yang dimiliki masing-masing daerah sesuai dengan aspirasi masyarakat. Dengan demikian adanya perubahan fundamental tersebut masing-masing daerah dituntut siap mengahadapi tantangan dalam mengelola keuangan daerahnya sendiri dalam hal ini lebih mengacu pada APBD.

Ada fenomena menarik dalam pengelolaan keuangan daerah belakangan ini, yakni seringnya terjadi sisa anggaran (SILPA) dalam Laporan Realisasi Anggaran (LRA). Padahal dalam anggaran yang telah ditetapkan sebelumnya (APBD) Pemerintah Daerah telah menetapkan prediksi akan terjadi defisit, yakni pendapatan daerah tidak dapat menutupi seluruh belanja daerah. Mengapa bisa terjadi perkiraan dalam anggaran berbalikan dengan realisasinya? 

Anggaran adalah rencana keuangan. APBD adalah rencana keuangan Pemerintah Daerah (Pemda), yang disepakati dan ditetapkan bersama oleh kepala daerah dan DPRD dalam bentuk Peraturan Daerah (Perda). APBD disusun melalui sebuah proses yang bersifat partisipatif dan desentralistis, yang melibatkan konstituen dan pengguna anggaran di daerah. Perda APBD merupakan sebuah “kontrak” antara Kepala Daerah selaku pelaksana (eksekutif) dengan DPRD selaku pemberi kewenangan (legislatif ).

Penerapan anggaran defisit yang sejalan dengan konsep penganggaran berbasis kinerja, memunculkan kecenderungan di Pemerintah Daerah untuk mengakomodir lebih banyak kebutuhan publik dan aparatur daerah dalam APBD. Akibatnya, semakin besar beban daerah untuk mencari sumber penerimaan agar program dan kegiatan yang sudah disetujui DPRD dapat dilaksanakan pada tahun anggaran berkenaan. Untuk merespon hal ini, Pemerintah kemudian menerbitkan Peraturan Pemerintah No.54 tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah. Peraturan Pemerintah ini memberi kewenangan kepada daerah untuk melakukan pinjaman kepada pihak luar, meskipun sesungguhnya persyaratan yang harus dipenuhi cukup berat.

Pada praktiknya, APBD yang defisit tidak selalu defisit dalam pertanggungjawabannya. Artinya, Laporan Realisasi Anggaran (LRA) bisa saja surplus, yakni pendapatan yang terealisasi lebih besar daripada belanja yang terealisasi. Hal ini menunjukkan bahwa prediksi dalam perencanaan keuangan berbeda dengan yang terealisasi dalam pelaksanaan anggaran. Namun, perbedaan antara anggaran dan realisasi ini (dari defisit menjadi surplus) akan bermakna dan berkaitan dengan anggaran daerah untuk tahun berikutnya jika berkaitan dengan sisa anggaran definitif pada akhir tahun.

Terjadinya defisit dalam APBD bisa disebabkan karena beberapa hal diantaranya :

1. Anggaran belanja daerah yang terlalu besar (Belanja langsung dan tidaklangsung);

2. Tidak terintegrasi antara RAPBD dengan RPJMD;

3. Tidak adanya skala prioritas pembangunan dalam penyusunan anggaran; serta

4. Sistem penganggaran yang belum efisien.

Beberapa pertanyaan kemudian dapat saja muncul, misalnya:

  • Apakah anggaran disengajakan defisit? Oleh siapa?
  • Apakah keuntungan atau kerugian untuk anggaran yang defisit bagi Pemda dan atau DPRD? Bagaimana pula untuk masyarakat yang akan menerima outcome anggaran tersebut?
  • Apakah “perubahan” anggaran yang defisit ke realisasi yang surplus merupakan sebuah “prestasi” bagi pemerintah daerah? sehingga “dinilai baik” oleh DPRD dan masyarakat? Atau juga mempengaruhi opini auditor eksternal atas laporan keuangan Pemda?

Dalam penyusunan anggaran terdapat beberapa pendekatan sistem, yaitu :

a, Traditional Budgeting System

Dalam penyusunan anggaran Traditional Budgeting System (TBS) merupakan suatu cara menyusun anggaran yang tidak didasarkan atas pemikiran dan analisa rangkaian kegiatan yang harus dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Kriteria dari penyusunan berdasarkan sistem ini adalah:

•    Penyusunan lebih didasarkan pada kebutuhan belanja/pengeluaran

•    Perhatian lebih banyak ditekankan pada petanggungjawaban pelaksanaan anggaran dan penyusunan pembukuannya, pengawasan, dan penyusunan pembukuannya.

•    Pengelompokkan pos-pos anggaran didasarkan atas obyek-obyek pengeluaran, sedangkan distribusi anggaran didasarkan atas jatah tiap-tiap departemen/lembaga.

•    Sistem pertanggungjawabannya hanya menggunakan kwitansi pengeluaran saja, tanpa diperiksa dan diteliti apakah dana telah digunakan secara efektif/efesien atau tidak.

•    Sistem anggaran ini menekankan pada pertanggungjawaban keuangan dari sudut akuntasinya saja tanpa diuji efisien tidaknya penggunaan dana tersebut.

•    Anggaran diartikan semata-mata sebagai alat dan sebagai dasar legtimasi (pengabsahan) berapa besarnya pengeluaran negara dan berapa besarnya penerimaan yang dibutuhkan untuk menutup pengeluaran tersebut.

Mekanisme pelaksanaannya adalah mula-mula pemerintah memberi jatah dana untuk tiap-tiap departemen/ lembaga tersebut melaporkan penggunaan dana tersebut sampai habis. Jadi tolak ukur keberhasilan anggaran tersebut adalah hasil kerja, maksudnya jika anggaran tersebut seimbang (balance) maka anggaran tersebut dapat dikatakan berhasil, tetapi jika anggaran tersebut defisit atau surplus, berarti anggaran tersebut gagal.

b. Performance Budgeting System

Merupakan sistem yang berorientasi pada pendayagunaan dana yang tersedia untuk mencapai hasil yang optimal dari kegiatan yang dilaksanakan. Karakteristik dari penyusunan anggaran pada sistem ini adalah:

•    Sistem penyusunan anggaran didasarkan atas kebutuhan apa saja yang dibelanjakan dan didasarkan juga pada tujuan-tujuan atau rencana-rencana tertentu.

•    Pelaksanaannya perlu didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup dan dana/biaya yang dipakai tersebut harus dijalankan secara efektif dan efesien.

•    Sistem ini bukan semata-mata berorientasi kepada berapa jumlah yang dikeluarkan, tetapi sudah dipikirkan terlebih dahulu mengenai rencana kegiatan, apa yang akan dicapai, proyek apa yang akan dikerjakan, dan bagaimana pengalokasian biaya agar digunakan secara efektif dan efesien.

•    Sistem ini telah mulai menitikberatkan pada segi penatalaksanaan (management control), sehingga dalam sistem ini efisiensi penggunaan dana hasil kerjanya diperiksa.

•    Pengelompokkan pos-pos anggaran didasarkan atas kegiatan dan telah ditetapkan suatu tolak ukur berupa standar biaya dan hasil kerjanya.

•    Salah satu syarat utama untuk penerapan sistem ini adalah digunakannya sistem akuntansi biaya sebagai alat untuk mengukur tingkat efisiensi pengeluaran dana.


Mekanisme kerjanya berdasarkan pada pelaksanaan penyusunan anggaran berbasis kinerja. Dalam buku Pedoman Penyusunan APBD Berbasis Kinerja diterbitkan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (2005) bahwa penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tesebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja.

c. Planning, Programming, Budgeting System (PPBS)

Merupakan sistem yang menekankan pada penyusunan rencana dan program. Rencana disusun sesuai dengan tujuan nasional, yaitu untuk kesejahteraan rakyat, karena pemerintah bertanggungjawab dalam produksi dan distribusi barang maupun jasa dan alokasi sumber-sumber ekonomi yang lain. Kriteria penyusunan berdasarkan sistem ini adalah:

•    Pengukuran manfaat penggunaan dana dilihat dari susut pengaruhnya terhadap lingkungan secara keseluruhan, baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang.

•    Pengelompokkan pos-pos anggaran didasarkan atas tujuan-tujuan yang hendak dicapai di masa yang akan datang.


Mekanisme mengenai proses penyusunan PPBS ini melalui beberapa tahap sebagai berikut:
a. Menentukan tujuan yang hendak dicapai

b. Mengkaji pengalaman-pengalaman di masa lalu

c. Melihat prospek perkembangan yang akan datang

 

d. Menyusun rencana yang bersifat umum mengenai apa yang akan dilaksanakan.

Setelah kekempat tahap diatas selesai disusun, barulah memasuki tahap selanjutnya yang terdiri dari:

a. Menyusun program pelaksanaan rencana yang telah ditetapkan

b. Berdasarkan program pelaksanaan ditentukan berapa jumlah dana yang diperlukan untuk melaksanakan program-program tersebut.


Dengan mengacu pada sistem-sistem diatas seharusnya tidak ada lagi yang namanya defisit dalam ABPD. Pemerintah daerah harus pandai-pandai dalam memanfaatkan potensi-potensi pendapatan yang ada di daerah secara optimal. Selain mengoptimalkan dari sisi pendapatan, pemerintah daerah juga harus menekan dari sisi belanja daerah, khususnya belanja tidak langsung (belanja pegawai). selain itu, pemerintah juga harus selektif dalam melakukan pembangunan, pembangunan harus didasarkan atas skala prioritas, efisien dan dirasakan manfaatya untuk kesejahteraan masyarakat. oleh karena itu dalam penyusunan APBD harus benar mengacu dan terintegrasi dengan Rencana pembangunan jangka menengah daerah (RPJMD) yang pada penyusunannya telah melibatkan beberapa stakeholder (masyarakat, LSM dan pemerintah), sehingga pembangunan yang dilakukan tidak sia-sia dan sesuai dengan kebutuhan masyarakat.

Apa Beda SILPA dengan SiLPA?

Bicara tentang SiLPA maupun SILPA akan selalu berhubungan dengan pembiayaan. Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya, yang dalam penganggaran pemerintah terutama dimaksudkan untuk menutup defisit atau memanfaatkan surplus anggaran. Pembiayaan untuk menutup defisit anggaran sering disebut sebagai penerimaan pembiayaan. Sebaliknya, pembiayaan yang dilakukan untuk memanfaatkan surplus disebut dengan pengeluaran pembiayaan.

Sisa anggaran adalah dana milik Pemda yang belum terpakai selama satu tahun anggaran atau masih tersisa pada akhir tahun anggaran. Dalam konsep anggaran berebasis kas, sisa anggaran sama dengan jumlah uang atau kas Pemda yang belum terpakai. Ada dua bentuk sisa anggaran, yakni SiLPA dan SILPA.

Kembali ke pertanyaan pada judul di atas, sekilas pertanyaan tersebut adalah biasa saja. Tapi tunggu dulu, yangsatu SilPA (dengan huruf i kecil) dan yang satu lagi SILPA (dengan huruf i besar/kapital). Apa perbedaanyahanya pada huruf "i" itu? Tentu saja tidak.

SiLPA (dengan huruf i kecil) adalah Sisa Lebih Perhitungan Anggaran, yaitu selisih lebih realisasi penerimaan dan pengeluaran anggaran selama satu periode anggaran. Misalnya realisasi penerimaan daerah tahun anggaran 2012 adalah Rp571 milyar sedangkan realisasi pengeluaran daerah adalah Rp524 milyar, maka SiLPA-nya adalah Rp47milyar. Sedangkan SILPA (dengan huruf i besar/kapital) adalah Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran Tahun Berkenan. Yaitu selisih antara surplus/defisit anggaran dengan pembiayaan netto. Dalam penyusunan APBD angka SILPA ini seharusnya sama dengan nol. Artinya bahwa penerimaan pembiayaan harus dapat menutup defisit anggaran yang terjadi.

Jika angka SILPA-nya positif berarti bahwa ada pembiayaan netto setelah dikurangi dengan defisit anggaran, masih tersisa (misalnya (Rp2 milyar). Atau dengan penjelasan lain bahwa secara anggaran masih ada dana dari penerimaan pembiyaan yang Rp2 milyar tersebut yang belum dimanfaatkan untuk membiayai Belanja Daerah dan/atau Pengeluaran Pembiayaan Daerah. Bagaimana pula jika SILPA angkanya negarif? Jika angka SILPA-nya negatif berarti bahwa pembiayaan netto belum dapat menutup defisit anggaran yang terjadi. Untuk itu perlu dicari jalan keluarnya. Misalnya dengan mengusahakan sumber-sumber penerimaan pembiayaan yang lain seperti utang dan lain sebagainya. Atau dengan mengurangi Belanja dan atau pengeluaran pembiayaan sehingga angka SILPA ini sama dengan nol.

Defisit Anggaran adalah selisih kurang antara pendapatan dan belanja. Untuk APBD, Defisit Anggaran Daerah adalah selisih kurang antara pendapatan daerah dan belanja daerah. Misalnya Kota A total seluruh Pendapatan Daerahnya adalah Rp659 milyar dan Belanja Daerahnya Rp706 milyar, maka defisit APBDnya adalah Rp47 milyar

 

Hubungan Defisit/Surplus dan SILPA

Pemerintah Daerah yang menetapkan APBD defisit mungkin saja memiliki SILPA realisasian yang lebih besar daripada APBD surplus. Hal ini disebabkan oleh adanya komponen pembiayaan neto yang diperhitungkan dalam penentuan angka SILPA. Terlepas dari perhitungan matematis, yang menarik untuk didiskusikan adalah alasan yang rasional dalam penetapan surplus/defisit dan penetapan SiLPA dan SILPA tersebut.

Dalam pandangan Niskanen (1971), agency merupakan budget maximizer. Agency (untuk konteks pemerintahan daerah di Indonesia disebut SKPD) bekerja berdasarkan anggaran yang telah ditetapkan secara politik oleh kepala daerah dan lembaga perwakilan daerah (DPRD). Oleh karena itu, proses penyusunan anggaran yang melibatkan partisipasi SKPD memungkinkan SKPD untuk melakukan penggelembungan (mark-up) untuk target belanja atau pengecilan (mark-down) untuk target pendapatan dalam usulan anggaran yang disampaikannya ke tim anggaran pemerintah daerah (TAPD).

TAPD menyusun rancangan anggaran daerah berdasarkan usulan SKPD (internal participative budgeting). Rancangan Perda APBD yang disampaikan kepada DPRD merupakan gabungan dari usulan SKPD yang telah disesuaikan dengan masukan dari masyarakat (melalui Musrenbang), dan diharapkan mendapatkan persetujuan dari DPRD untuk ditetapkan menjadi Perda tentang APBD. Penetapan Perda APBD berarti persetujuan DPRD atas potensi varian yang mungkin terjadai nantinya.

Akibat dari penggelembungan anggaran adalah terjadinya sisa anggaran, baik ketika output kegiatan sudah tercapai atau belum. Ketika output anggaran tercapai, maka sisa anggaran sering disebut sebagai hasil dari efisiensi dalam pelaksanaan kegiatan, sehingga bersifat bebas untuk digunakan bagi kegiatan lain pada tahun anggaran berikutnya (free cash flow). Ada dua akibat dari “ketidak-akuratan” dalam penganggaran, yakni terjadinya senjangan anggaran atau budget slack dan varian anggaran (budget variances).

Varians anggaran terjadi karena banyak hal. Di sisi lain, varians akan menghasilkan sisa anggaran pada akhir tahun. Sisa anggaran di akhir tahun akan menjadi saldo awal kas pada awal tahun anggaran berikutnya. Dengan asumsi bahwa APBD menggunakan basis kas, maka setiap realisasi APBD akan mengakibatkan terjadinya perubahan pada saldo kas. Saldo anggaran pada akhir tahun merupakan sisa kas pada akhir tahun.

Varians anggaran berbeda dengan kesenjangan anggaran (budget slack). Kesenjangan anggaran merupakan selisih antara target yang ditentukan dengan potensi atau kemampuan yang sesungguhnya, sedangkan varians anggaran adalah selisih antara target anggaran dengan realisasi yang sesungguhnya.

Kesenjangan anggaran pendapatan terjadi ketika target pendapatan ditentukan lebih rendah dari potensi yang sebenarnya. Untuk mengetahui berapa besaran kesenjangan anggaran pendapatan ini, maka terlebih dahulu harus “diketahui” berapa potensi pendapatan, yang bisa saja bersifat laten (tersembunyi) karena tidak dinyatakan secara eksplisit (tertulis). Oleh karena itu, asas dalam penganggaran pendapatan disebut asas minimal.

Varians anggaran dapat diketahui besarannya setelah anggaran terealisasi. Selisih antara anggaran pendapatan dan realisasi pendapatan ini menunjukkan ketidak-akuratan dalam penetapan target anggaran pada proses penyusunan anggaran. Pada saat pemungutan pendapatan dilaksanakan, pelampauan atas target yang ditetapkan akan menjadi varians pendapatan. Apabila seluruh pendapatan disetorkan ke kas daerah, maka varians pendapatan adalah selisih antara realisasi yang sesungguhnya dengan target dalam anggaran pendapatan. Apabila tidak seluruh dana dari pelampauan pendapatan disetorkan ke kas daerah, maka varians pendapatan adalah selisih antara nilai pendapatan yang terealisasi dan disetorkan dengan target pendapatan.

Berbeda dengan penentuan target pendapatan yang menggunakan basis minimal, anggaran pendapatan menggunakan basis maksimal. Maksimal bermakna bahwa jumlah anggaran belanja merupakan patokan jumlah pembayaran maksimal yang bisa dilaksanakan sebagai bentuk realisasi anggaran belanja. Dengan demikian, slack anggaran belanja menunjukkan selisih antara jumlah kebutuhan dengan yang dianggarkan.

Pertama, “kesengajaan” untuk menaikan anggaran belanja di atas kebutuhan karena adanya self-interest yang ingin dicapai. Self-interest ini dapat berupa enjoyment di tempat kerja yang nyaman, dapat memanfaatkan fasilitas kantor untuk kepentingan pribadi, dan privelege sebagai pejabat yang dihormati.

Kedua, menjaga “keberlanjutan” jumlah alokasi untuk tahun anggaran berikutnya. Hal ini disebabkan oleh adanya mind-set bahwa setiap tahun alokasi anggaran untuk SKPD akan mengalami peningkatan, yang didasarkan pada jumlah anggaran tahun sebelumnya.

Ketiga, slack anggaran belanja digunakan untuk “mengakomodasi” aktifitas yang berkaitan dengan kepentingan politik anggaran, khususnya untuk kepentingan para aktor yang terlibat dalam pembuatan keputusan anggaran.

Defisit APBD bukanlah barang langka, karena hampir semua daerah dalam menyusun anggaran selalu mengalami defisit karena jumlah anggaran yang dibutuhkan untuk membiayai program tidak pernah cukup artinya Pendapatan Daerah tidak cukup untuk mebiayai belanja daerah (APBD defisit).

Bagaimana untuk menutup defisit tersebut?

Jika terjadi defisit, maka pemerintah daerah memiliki tiga cara untuk menutupi defisit tersebut, pertama, Menggunakan Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Sebelumnya (SiLPA). kedua, Menjual aset daerah. Ketiga, mengajukan pinjaman kepada pihak lain (Utang). Selama ini defisit APBD selalu ditutupi dengan menggunakan SiLPA , namun apa jadinya ketika SiLPA tidak mencukupi menutupi defisit APBD.

Pemda yang mengalami defisit dalam anggaran dapat saja menyisakan dana pada akhir tahun dalam bentuk SILPA realisasi karena pelampauan target pendapatan dan tidak tercapainya target realisasi belanja. Pelampauan target pendapatan bisa disebabkan beberapa hal, seperti PAD yang ditargetnya di bawah potensi riil, informasi tentang penerimaan daerah dari Pemerintah diperoleh setelah penetapan Perda APBD-P, dan diterimanya lain-lain pendapatan yang sah setelah APBD-P ditetapkan. Sedangkan ketidaktercapaian target belanja bisa disebabkan karena efisiensi dalam pelaksanaan kegiatan (output kegiatan tercapai, tetapi anggarannya tidak terealisasi seluruhnya), kegiatan belum selesai (sehingga anggaran yang belum digunakan “dibawa” ke tahun anggaran berikutnya), dan kegiatan yang batal dilaksanakan.

Dengan asumsi pembiayaan neto bernilai nol, maka besar kecilnya SILPA sangat ditentukan oleh kemampuan Pemda dalam mengestimasi pendapatan dan belanja, dan kemampuan SKPD dalam melaksanakan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya. Tidak selalu sisa anggaran yang berasal dari kegiatan yang telah selesai 100% sebagai efisiensi, tetapi bisa juga diartikan sebagai ukuran besarnya “oportunisma” (dengan menggelembungkan anggaran) yang dilakukan oleh SKPD (agency sebagai budget maximizer). Adanya asimetri informasi antara SKPD dengan TAPD dan/atau kepala daerah menyebabkan SKPD berperilaku oportunis.

 

Kriteria pembiayaan Defisit APBD

  • APBD suatu daerah dapat defisit dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan dan kesejahteraan masyarakat.
  • Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam Peraturan Daerah tentang APBD.
  • Sumber pembiayaan untuk menutup defisit APBD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4, terdiri dari:
  • Batas maksimal defisit APBD sebagaimana dimaksud dalam pasal 2 ayat (4) Peraturan Menteri Keuangan Nomor 45/PMK.02/2006 Tentang Pedoman Pelaksanaan dan Mekanisme Pemantauan Defisit APBD tidak termasuk:

a. Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA);

b. Dana Cadangan;

c. Hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan;

d. Penerimaan kembali pemberian pinjaman; dan

e. Pinjaman Daerah.

a. Defisit yang dibiayai dari SiLPA;

b. Defisit yang dibiayai dengan pencairan Dana Cadangan

Sumber:

“APBD-defisit” pada http://dewantide.wordpress.com/2011/01/09/

Syukriy “Varians Anggaran Pendapatan dan Varians Belanja Daerah ~ Sebuah Pengantar” pada http://syukriy.wordpress.com/2013/01/01

GEORGE DA SILVA, Direktur Lembaga Research and Consultant Pemantau dan Evaluasi Otonomi Daerah dan Konsultan Keuangan Daerah, “Hakekat Anggaran APBD”